Przedstawiamy relację z ogólnopolskiej konferencji naukowej „Rzecznik Praw Obywatelskich a proces prawotwórczy – 35 lat działań na rzecz wzmacniania ochrony wolności i praw jednostki”, która odbyła się 3 marca w Warszawie.
- To dzięki Rzecznikom Praw Obywatelskich i ich współpracownikom udało się pomóc milionom ludzi, doprowadzić do uchylenia wielu niekonstytucyjnych aktów prawnych i do wydania licznych orzeczeń sądowych, utrwalających prowolnościowy kierunek interpretacji prawa – mówił Marcin Wiącek.
- Nigdy wcześniej nie mieliśmy do czynienia z takim natężeniem krytyki wobec naszego kraju z Luksemburga i Strasburga – trybunałów, których jurysdykcję jako Polska zaakceptowaliśmy i powinniśmy ją respektować. Obowiązkiem RPO jest przypominanie o tym – podkreślił Rzecznik.
- Z braku regulacji prawnych pod koniec lat 80., Trybunał Konstytucyjny przyczynił się wtedy do podniesienia standardu ochrony praw człowieka – mówiła dr hab. Agnieszka Bień-Kacała
To właśnie ETPC będzie miał najwięcej do powiedzenia w tym, co jest dopuszczalne w procesie odbudowy naruszonych standardów praw człowieka – mowił dr Marcin Szwed - RPO stara się reprezentować kompromisowe stanowisko w obszarze praworządności i być głosem rozsądku w dyskusji nad rozwiązaniem problemu statusu sędziów powołanych z udziałem nowej KRS – mówił dr Janusz Roszkiewicz.
Mówiono o tym podczas ogólnopolskiej konferencji naukowej „Rzecznik Praw Obywatelskich a proces prawotwórczy – 35 lat działań na rzecz wzmacniania ochrony wolności i praw jednostki”, zorganizowanej 3 marca 2023 r. w Warszawie.
To pierwsza z imprez upamiętniających 35-lecie urzędu RPO. Jej współorganizatorem był Centrum Badań nad Parlamentaryzmem Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie.
Ustrojową funkcją Rzecznika Praw Obywatelskich jest stanie na straży wolności i praw jednostki. Kierowane do urzędu Rzecznika w ogromnej liczbie wnioski osób, które uważają, że ich prawa zostały naruszone, to także źródło wielu krytycznych refleksji na temat stanu prawa. Rzecznikowi nie przysługuje prawo inicjatywy ustawodawczej. Nie znaczy to jednak, że jest pozbawiony możliwości wpływu na szeroko rozumiany proces prawodawczy.
Tematyka referatów obejmowała oddziaływanie Rzecznika na organy władzy publicznej realizującej proces legislacyjny oraz zagadnienia roli Rzecznika w postępowaniach sądowych, które pośrednio wpływają na kształt systemu prawnego.
Gośćmi konferencji byli: doradczyni Prezydenta RP Zofia Romaszewska, I prezes Sądu Najwyższego Małgorzata Manowska, prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego Jacek Chlebny, sędziowie NSA i Sądu Najwyższego, przewodniczący sejmowej Komisji Ustawodawczej Arkadiusz Myrcha, wiceprzewodniczący senackiej Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji Michał Seweryński oraz przedstawiciele uczelni i środowisk naukowych.
Wystąpienie RPO
Otwierając konferencję, RPO prof. Uniwersytetu Warszawskiego dr hab. Marcin Wiącek przypomniał, że 1 stycznia 1988 r. – 35 lat temu – weszła w życie ustawa o Rzeczniku Praw Obywatelskich.
– Osoby pamiętające tamten okres historii Polski wspominają, że funkcja Rzecznika została pomyślana jako urząd marionetkowy, pewne decorum. Władza przeliczyła się jednak w tym zakresie. Wiadomo bowiem, że urząd RPO był jednym z ostatnich – można powiedzieć – gwoździ do trumny poprzedniego ustroju – mówił.
Zwrócił uwagę, że Już kilka lat wcześniej zaczęły działać instytucje, które utorowały drogę do państwa demokratycznego – Naczelny Sąd Administracyjny i Trybunał Konstytucyjny, a było to możliwe przede wszystkim dzięki ludziom.
– W działalności tych instytucji, w tym RPO, podejmowano udane próby takiej interpretacji zastanych przepisów, aby nadać im treść jak najbardziej proobywatelską i prowolnościową – tłumaczył. – Aby pokazać władzy, że wolności i prawa człowieka mogą być ograniczane, ale tylko we właściwej formie, w formie ustawy i tylko wtedy, gdy jest to niezbędne, bezwzględnie konieczne, dla ochrony innych ważnych wartości. W sposób zgodny z konstytucją oraz drogami wytyczonymi przez standardy europejskie i międzynarodowe, w szczególności Powszechną Deklarację Praw Człowieka i Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych.
Zaznaczył, że tego typu postawa nie była charakterystyczna tylko dla okresu transformacji, lecz także później. Przyjmowanie jej konieczne jest również dzisiaj.
– Sposób postrzegania państwa i prawa, o którym mówię, był podstawowym wyznacznikiem działalności wszystkich dotychczasowych Rzeczników – prof. Ewy Łętowskiej, prof. Tadeusza Zielińskiego, prof. Adama Zielińskiego, prof. Andrzeja Zolla, dr. Janusza Kochanowskiego, prof. Ireny Lipowicz i prof. Adama Bodnara – podkreślił Marcin Wiącek i dodał, że rzeczników zawsze wspaniale wspierali w tym dziele zastępcy, dyrektorzy, naczelnicy, pracownicy Biura, członkowie komisji ekspertów, a także Pełnomocnicy Terenowi i pracownicy kierowanych przez nich biur.
– Wszystkim należy się ogromne podziękowanie za to, że każda władza zawsze musiała czuć na swoich plecach oddech niezależnego organu stojącego na straży godności człowieka, równości i wolności, a każdy obywatel. Że każdy człowiek, który czuł się pokrzywdzony przez władzę mógł znaleźć w Biurze Rzecznika wsparcie – zaznaczył.
– To dzięki Rzecznikom i ich współpracownikom udało się pomóc milionom ludzi w ich indywidualnych sprawach, ale również doprowadzić do uchylenia wielu niekonstytucyjnych aktów prawnych, do wydania licznych uchwał i orzeczeń sądowych, utrwalających prowolnościowy kierunek interpretacji prawa – mówił. – To w Biurze Rzecznika toczyły się dyskusje na tematy fundamentalne dla statusu jednostki, to Biuro Rzecznika opublikowało wiele książek, opracowań, broszur i ulotek uświadamiających ludziom ich prawa, a władzy jej obowiązki. To wszystko ogromny dorobek, niezwykle istotny dla funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego w państwie demokratycznym – dodał.
Podkreślił, że podstawowym zadaniem Rzecznika było od samego początku reprezentowanie obywatela względem władzy – władzy prawodawczej, rządu, urzędu, policji, samorządu lokalnego, jak również w pewnych przypadkach sądu. Kompetencje Rzecznika służące realizacji tych zadań istotnie ewoluowały na przestrzeni lat, co jest niewątpliwie świadectwem zaufania, jakim urząd ten obdarzają obywatele i ich przedstawiciele w parlamencie. Zwrócił też uwagę, że obecnie kompetencje Rzecznika są bardzo silne w porównaniu do innych państw, w których funkcjonują analogiczne urzędy.
– Rzecznik może doprowadzić do uchylenia ustawy lub innego aktu normatywnego, kierując wniosek do TK, może doprowadzić do uchylenia prawomocnego wyroku sądowego, kierując nadzwyczajny środek zaskarżenia, czy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, kwestionując ją przed sądem administracyjnym – tłumaczył i wyjaśnił, że to nie jest typowy zestaw kompetencji innych ombudsmanów w Europie i na świecie.
Marcin Wiącek zauważył, że polski Rzecznik pełni również inne istotne role przypisane mu prawem międzynarodowym – Krajowy Mechanizm Prewencji Tortur, organ monitorujący wdrażanie Konwencji o prawach osób z niepełnosprawnościami, organ monitorujący stosowanie europejskich standardów antydyskryminacyjnych. Być może Rzecznik przejmie również zadanie stania na straży praw osób zgłaszających naruszenia prawa, tzw. sygnalistów.
– Jest to świadectwo prestiżu urzędu, jaki zbudowali kolejni Rzecznicy i ich współpracownicy z Biura RPO.
Zaznaczył, ze dzisiejsza konferencja dotyczy niezwykle istotnego wycinku pracy urzędu Rzecznika. Znaczna część działalności Rzecznika polega na apelowaniu do władzy o zmianę prawa, sygnalizowaniu błędów, luk czy regulacji, które nadmiernie ograniczają wolności i prawa człowieka. Polega również na wyrażaniu sprzeciwu wobec przepisów czy całych aktów prawnych, które nie dają się pogodzić z nowoczesnymi standardami państwa demokratycznego, opartego na ochronie godności człowieka, równości, wolności i zasadzie praworządności.
– Standardami, do których respektowania jesteśmy zobowiązani jako członkowie wspólnot międzynarodowych przede wszystkim Rady Europy czy Unii Europejska – mówił i dodał, że w obecnych czasach mówienie o tych wspólnotach i ich znaczeniu jest szczególnie istotne.
– Chyba nigdy wcześniej nie mieliśmy do czynienia z takim natężeniem krytyki adresowanej do naszego kraju z Luksemburga i Strasburga – trybunałów, których jurysdykcję jako Polska zaakceptowaliśmy i powinniśmy ją respektować. Obowiązkiem RPO jest przypominanie o tym – podkreślił i zaznaczył, że dlatego warto dyskutować o tym, jaki wpływ działalność Rzecznika miała, ma – i jaki powinna mieć – na działalność prawodawczą polskiej władzy.
Następnie RPO podziękował za obecność wszystkim zgromadzonym gościom i życzył owocnych obrad.
Panel: źródła praw jednostki
Moderatorem tej części konferencji był zastępca RPO dr hab. Wojciech Brzozowski, profesor UW.
Przedmiotem wystąpienia dr. hab. Jacka Zaleśnego z Uniwersytetu Warszawskiego były przedkonsytucyjne akty prawne jako źródła ochrony praw człowieka i obywatela.
Zwrócił uwagę, że w porządku prawnym funkcjonują – i są w dalszym ciągu czasem stosowane przez sądy – normy prawa utworzone przed uchwaleniem konstytucji, w tym akty prawne z czasów tak dawnych, jak okres zaborów. Kwestia ich obowiązywania jest współcześnie wysoce problematyczna – czy powinny być one uznane za obowiązujące aż do derogacji lub odmiennego uznania przez odpowiedni organ, czy może pozbawione są już znaczenia?
Mówił on o znaczeniu obiektywnych systemów wartości i stosunków naturalnie występujących w lokalnych społecznościach dla ustroju państwa i jego prawa. Podkreślił, że istnieją normy, których funkcjonowanie nie jest zależne od decyzji organów władz i woli politycznej – co utrwalone jest m.in. w orzecznictwie TK.
Jacek Zaleśny zwrócił przy tym uwagę na treść art. 30 Konstytucji, potwierdzający godność ludzką jako przyrodzony i niezbywalny atrybut przysługujący każdemu człowiekowi. Każda władza – wskazał – musi się z godnością człowieka liczyć, jeżeli nie chce utracić swoj legitymacji.
Dr hab. Agnieszka Bień-Kacała, prof. Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu oraz dr Ewa Michałkiewicz-Kądziela z Uniwersytetu Szczecińskiego mówiły o zasadzie państwa prawa jako źródła praw jednostki w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przed rokiem 1997 r.
Dr Ewa Michałkiewicz-Kądziela podkreślała obronę praw jednostki w orzecznictwie Trybunału już w latach 80. W 1989 r. przyjęto zaś zasadę rządów prawa, demokracji i ochrony praw jednostki – a na straży tego stanął właśnie TK. Odegrał on olbrzymią wobec arbitralności władzy. W 1989 r. powołał się na ideę państwa prawa.
Tym samym, wobec braku regulacji prawnych, TK przyczynił się wtedy do podniesienia standardu ochrony praw człowieka. Prelegentka przypomniała najważniejsze orzeczenia TK w tym duchu, poczynając jeszcze od lat 80., m.in. co do ochrony prywatności, równości wobec prawa, prawa do sądu.
Według dr hab. Agnieszki Bień-Kacały obywatele mają czasem wrażenie, że Rzeczpospolita Polska państwem prawa nie jest. Mówiąc o wymiarze kulturowym zagadnienia, wskazała na pewne wątpliwości co do kilku wyroków TK, w tym w kwestii wolności sumienia i religii oraz roli kobiety, m.in. w kontekście aborcji. Można tu dopatrzyć się prymatu sumienia nad prawem stanowionym, co prowadzi do relatywizowania normy stanowionej – oświadczyła.
Przywołała przykład orzeczenia TK co do nauczania religii w szkołach wobec wątpliwości co do sposobu wprowadzenia tego Innym przejawem tego jest też kwestia wyroku ws. uboju rytualnego. A standard co do aborcji TK ustanowił bardzo wysoko. Kwestia moralna została zatem wpisana niejako do rozumienia Konstytucji, co zamyka możliwość działania ustawodawcy, nie mówiąc już o ewentualnym referendum w sprawie.
Dr Marcin Szwed z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka mówił o relacjach pomiędzy Konstytucją a Europejską Konwencją Praw Człowieka.
– Kwestia tych relacji jest niezwykle istotna w dzisiejszych czasach – podkreślił, mówiąc o trzech sferach. Chodzi o te relacje z perspektywy Konstytucji RP, z perspektywy orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i relacje w kontekście kryzysu praworządności w Polsce.
Tłumaczył, że EKPC może być stosowana przez sądy z pierwszeństwem przed ustawami, ale rzadko się zdarza, aby sądy wprost odmawiały stosowania przepisów ustawy ze względu na ich niezgodność z Konwencją.
A EKPC może być nie tylko wzorcem kontroli, ale i przedmiotem kontroli przed Trybunałem Konstytucyjnym. Mówił, że w niektórych państwach europejskich sądy rezerwują sobie prawo ostatniego słowa do uznania, że jakiś standard konwencyjny nie będzie stosowany. Tego typu sprawy należą jednak do rzadkości, a sądy wolą prowadzić z Trybunałem dialog.
W tym kontekście wspomniał o niedawnych wyrokach TK dotyczących zakresowej konstytucyjności art. 6 ETPC. Zaznaczył, że TK mógł wykroczyć w tych sprawach poza kompetencje, bo nie może badać wyroków sądów międzynarodowych ani krajowych. A taki wniosek nasuwa się z kontekstu tych spraw. A skutki wyroków TK dotyczące niekonstytucyjności EKPC są ograniczone, bo takie orzeczenia nie wiążą ETPC.
Marcin Szwed zwrócił uwagę, że w ostatnich latach ETPC coraz mocniej angażuje się w sprawy, które mają szerszy wymiar niż tylko ochrona praw i wolności jednostki w danym państwie np. dotyczące immunitetów parlamentarnych, niezależności sędziów, czy prawa wyborczego.
Odnosząc się do kryzysu praworządności, zauważył, że w tym zakresie TK stał się organem de facto niezdolnym do wykonywania swoich zadań w sposób niezależny i bezstronny. To z kolei doprowadziło do poszukiwania alternatywnych dróg ochrony praw jednostki przed ETPC i TSUE.
Przypomniał, że w ETPC zawisło ponad 300 spraw co do zmian w polskim sądownictwie. Spytał, czy wyroki ETPC w sprawach praworządności mają znaczenie praktyczne, skoro niewiele się po nich zmienia, nie są wykonywane w aspekcie generalnym – przepisy nie zostały zmienione, nie odwołano osób nieprawidłowo wybranych do TK czy SN lub sądów powszechnych.
– Do pewnego stopnia orzecznictwo ETPC może być implementowane do orzecznictwa sądów powszechnych i administracyjnych, ale w niektórych przypadkach konieczne są zmiany systemowe, których nie da się przeprowadzić, bo ostatecznie skuteczność mechanizmu konwencyjnego zależy od woli władz krajowych do wykonywania orzeczeń w dobrej wierze.
Według dr. Szweda proces odbudowy praworządności w Polsce powinien być wykonywany z poszanowaniem standardów konwencyjnych, a jest ryzyko, że w toku przyszłych zmian może dochodzić do dalszych naruszeń konwencji. – Wydaje się że to właśnie ETPC będzie miał najwięcej do powiedzenia w tym, co jest dopuszczalne w procesie odbudowy naruszonych standardów (…). W takiej sytuacji relacje między polską Konstytucją, a Konwencją zyskają jeszcze jeden bardzo ważny aspekt – zakończył.
Panel: mechanizmy oddziaływania Rzecznika Praw Obywatelskich na proces prawotwórczy
Moderatorem była dr hab. Dorota Lis-Staranowicz, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski.
Mechanizmy oddziaływania RPO na parlamentarne postępowanie ustawodawcze opisał dr Piotr Kędziora, Polskie Towarzystwo Legislacji.
Podkreślał, że niezawisły i niezależny RPO jest powiązany z Parlamentem m.in. przez procedurę wyboru. Ostatnie 3 lata były pod tym względem szczególne, min. wobec pandemii i pełnienia funkcji w tym okresie RPO w sumie przez trzy osoby. RPO nie ma inicjatywy ustawodawczej, ale dysponuje „miękkimi środkami” oddziaływania, np. przez zwrócenie uwagi organom państwa na daną kwestię.
Doroczna informacja RPO dla Parlamentu daje mu dużą swobodę doboru zagadnień i oceny stanu przestrzegania praw człowieka. Kolejni rzecznicy nie korzystają zaś często z możliwości zabrania głosu w Izbach. Informacja RPO to bardzo ważny głos, bo to swoista matyrca, w której odbijają się sprawy wpływające do RPO. Informacja ta zawiera m.in. uwagi co do tempa zmian legislacyjnych, czasu na opinie czy konsultacje, zagadnienia poprawek czy składania projektów przez grupę posłów zamiast przez rząd.
Jak prelegent podliczył, przez ostatnie 3 lata było ponad 40 wniosków RPO do Parlamentu o podjęcie inicjatyw legislacyjnych; cześć z ich została uwzględniona.
Za ważną dr Kędziora uznał ponadto inicjatywę RPO co do zmian w „Polskim Ladzie” ws. rozliczeń podatkowych osób samotnie wychowujących dzieci. To nie jest częsta sytuacja, że tę propozycję RPO uwzględniono – podkreślił.
Dr hab. Marcin Dąbrowski z Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie mówił o roli Rzecznika Praw Obywatelskich jako wnioskodawcy i uczestniku postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym. Podkreślił, że inicjatywa do wszczęcia kontroli konstytucyjnej oraz prawo do przystąpienia do postępowania przed TK to istotne kompetencje Rzecznika z punktu widzenia jego podstawowego zadania – stania na straży wolności i praw człowieka i obywatela.
Marcin Dąbrowski dokonał analizy spraw przed TK z lat 2017 – 2023, w których uczestniczył Rzecznik Praw Obywatelskich. Wskazał, że w okresie tym relacje pomiędzy RPO a TK istniały napięcia, których wyraz widoczny jest w sposobie postępowania tych organów.
Co więcej, w aktywności RPO w zakresie postępowań przed TK pojawiła się w ostatnich latach istotna nowość – Rzecznik Praw Obywatelskich zaczął do nich przystępować reprezentując stanowisko odmienne od pierwotnych wnioskodawców. W ten sposób RPO zaczął występować jako organ zabiegający nie tylko o bezpośrednią ochronę praw obywateli, ale także o ochronę spójności systemu prawa.
O udziale Rzecznika Praw Obywatelskich w wypracowaniu standardów ochrony praw jednostki w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej mówił dr Janusz Roszkiewicz z Zespołu Prawa Konstytucyjnego, Międzynarodowego i Europejskiego BRPO.
Skupił się na trzech głównych zagadnieniach, które znajdują się w zainteresowaniu Rzecznika w kontekście kryzysu praworządności. Pierwszy dotyczy Trybunału Konstytucyjnego, drugi procedury powoływania sędziów, a trzeci statusu sędziów powołanych w nowej procedurze (po 2018 r.).
Przypomniał, że problem związany z TK dotyczy trzech sędziów tzw. „grudniowych”, powołanych na stanowiska już wcześniej obsadzone i pytania jak oceniać ważność orzeczeń TK, które zostały wydane w składzie z udziałem takich sędziów. Wspomniał przy tym o wyroku ETPC w sprawie Xero Flor przeciwko Polsce, z którego wynika, że skład TK sąd z udziałem takiego sędziego nie jest sądem w rozumieniu Konwencji.
Zwrócił uwagę, że zdaniem RPO w interesie praw i wolności obywatela jest to, aby TK w miarę możliwości działał, a wyroki Trybunału wywołują skutki prawne. Z drugiej strony RPO systematycznie przypomina rządowi o konieczności wykonania wyroku Trybunału.
Co do problemu związanego z procedurą powoływania sędziów przypomniał, że trybunały europejskie stwierdziły, że aktualna procedura powoływania sędziów w Polsce obowiązująca od 2018 r. budzi wątpliwości co do zgodności z zasadą niezawisłości sędziów. Zaznaczył przy tym, że w trybunały nie stwierdziły, że wszyscy sędziowie wyłonieni w tej procedurze są niezawiśli – tylko budzi to wątpliwości.
Zdaniem RPO konieczne jest wykonanie wyroków, które krytycznie odnoszą się do procedury wyboru sędziów. Powinien zostać zmieniony ustrój KRS na taki, który zapewnia niezależność Rady od władzy wykonawczej i ustawodawczej. Trzeba też stworzyć mechanizm, który pozwoliłby przywrócić zaufanie do sędziów powołanych w nowym trybie.
– Ostatni problem ma największe znaczenie z punktu widzenia praw obywateli – zwrócił uwagę. Chodzi o status sędziów powołanych w nowym trybie. W tym kontekście pojawia się pytanie jak oceniać orzeczenia wydane przez tych sędziów.
Istnieją trzy szkoły na temat tego, jak ten problem rozwiązać. Pierwsza mówi o tym, że sędziowie powołani w nowym trybie nie mają statusu sędziowskiego, a wydane przez nich rozstrzygnięcia nie są orzeczeniami i trzeba je uznać za nieważne i nieistniejące. RPO od tej szkoły się dystansuje.
Druga mówi nie o pewności braku ich niezawisłości, a o wątpliwości, którą można rozstrzygnąć na korzyść albo na niekorzyść tej niezawisłości w drodze tzw. testu niezawisłości. Zakłada, że test stosuje się tylko do sądów niższych instancji i nie można go stosować do SN czy NSA, bo to są sądy ostatniego słowa. Zaleca ona też indywidualne traktowanie każdego przypadku.
Trzecia zaś zakłada, że test niezawisłości trzeba stosować do wszystkich sędziów powołanych w nowym trybie, także do sędziów SN i NSA. Jest ona charakterystyczna dla orzecznictwa NSA i wydaje się, że stosuje ją również TSUE.
Janusz Roszkiewicz zwrócił uwagę, że RPO sympatyzuje najbardziej z tą trzecią szkołą – stosowania indywidualnego testu niezawisłości w odniesieniu do wszystkich sędziów.
Podsumowując stwierdził, że RPO stara się reprezentować kompromisowe stanowisko w obszarze praworządności i być głosem rozsądku w dyskusji nad rozwiązaniem problemu. Podkreślił, że te rozwiązanie powinno być satysfakcjonujące nie tylko dla części społeczeństwa, ale dla wszystkich.
Dr Maciej Berek z Uniwersytetu Warszawskiego i dr Ewa Dawidziuk dyrektor Zespołu BRPO ds. Wykonywania Kar (Uniwersytet SWPS) wygłosili referaty pt. „Wystąpienia generalne Rzecznika Praw Obywatelskich jako mechanizm wpływu na proces prawodawczy – uwarunkowania formalne i praktyka”.
Maciej Berek wskazał, że wystąpienia generalne to najbardziej bezpośrednie narzędzie, jakim RPO stara się wpływać na proces prawodawczy. Przedstawił ramy kompetencji Rzecznika w zakresie ich składania wyrażone w art. 16 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich – podkreślając jednocześnie, że treść tych przepisów powszechnie odczytuje się w sposób uprawniający RPO do działań proaktywnych na rzecz ochrony wolności i praw człowieka, a nie tylko ograniczających się do reakcji na skargi zgłaszane przez obywateli.
Wystąpienia generalne zawierające wnioski o podjęcie inicjatywy ustawodawczej powinny być kierowane do tych organów, które taką inicjatywą dysponują. Maciej Berek podkreślił przy tym, że chodzi nie tylko o formalne uprawnienie do złożenia projektu ustawy, ale także merytoryczne umocowanie organu – tak, aby prawdopodobieństwo adekwatnej reakcji na wystąpienie było jak najwyższe.
Jako najczęstszego adresata wystąpień generalnych Maciej Berek wskazał Radę Ministrów, a ściślej mówiąc, poszczególnych jej członków. Wyjaśnił, że wynika to zarówno z bardzo szerokiego zakresu kompetencji RM, jak i z jej skuteczności jako inicjatora zmian legislacyjnych.
Praktyka pokazuje jednak, że skuteczność wystąpień zarówno RPO, jak i innych organów o podobnych uprawnieniach, w zakresie postulowania zmian legislacyjnych jest znikoma. Wystąpienia generalne Rzecznika pełnią jednak inną funkcję – służą generowaniu zainteresowania przedstawionym problemem i wszczęciu dyskusji na jego temat również w przestrzeni publicznej.
Dr Ewa Dawidziuk wskazywała, że wiele pism RPO kierował ws. praw osób przebywających w zakładach karnych i aresztach. Nie zawsze adresat uznaje racje Rzecznika, choćby co do kompleksowej nowelizacji ustawy o detencji postpenalnej. Blisko 70 wystąpień dotyczących KOZD do dziś nie przyniosło rezultatu.
Inne wystąpienia dotyczyły warunków bytowych, możliwości telefonowania z więzienia do adwokata (prawo zmieniono dopiero po wyroku TK na wniosek RPO) czy nawet tak przyziemnych spraw, jak np. liczby rolek papieru toaletowego. Chodzi bowiem o humanitarne traktowanie osadzonych.
Do dziś RPO przedkłada postulaty ws. ograniczeń kontaktów telefonicznych osadzonych, co nastąpiło po zmianach w k.k.w. z 2022 r.
